Commentaire juridique (objectif) du TCE
Posté par d'Arthez , le 20/04/2005
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PRINCIPALES RÉFORMES DU TRAITÉ DE L’UNION EUROPÉENNE TELLES QUE PROPOSÉES PAR LE TRAITÉ ÉTABLISSANT UNE CONSTITUTION POUR L’EUROPE
CONTEXTE
Nécessité d’une réforme des institutions afin d’assurer un fonctionnement efficace de l’UE suite à l’élargissement à 25 Etats membres dès le 1er mai 2004, et plus par la suite.
Le Traité constitutionnel est issu du travail de la Convention pour l’avenir de l’UE, convoquée en 2001 lors du Conseil européen de Laeken, et qui a présenté ses travaux en juin 2003. Il a été signé à Rome par les chefs d’Etat et de gouvernements des 25 Etats membres, le 29 octobre 2004. Nom exacte : Traité instituant une constitution pour l’Europe.
Il reste aux 25 Etats membres à le ratifier. Au 24/11/2004, 6 Etats membres prévoyaient une procédure de ratification référendaire (France, Danemark, Portugal, Espagne, Irlande), 4 Etats membres prévoyaient une procédure parlementaire à laquelle s’ajoute un référendum consultatif (Espagne, Luxembourg, Pays-Bas, RU).
L’article IV-447 du Traité constitutionnel dispose qu’il entrera en vigueur le 1er novembre 2006, à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés, ou à défaut, le 1er jour du 2ème mois suivant le dépôt de l’instrument de ratification de l’Etat signataire qui procède le dernier à cette ratification.
La CIG a adopté une déclaration concernant la ratification du traité constitutionnel qui évoque une solution politique en cas de non-ratification par un Etat membre : « Si, à l’issu d’un délai de deux ans à compter de la signature du traité établissant la constitution, les quatre cinquièmes des Etats membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs Etat membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question ». Il convient de noter que cette déclaration est de nature purement politique, mais qu’elle engage tout de même le Conseil européen à trouver une solution à la situation.
1/ REMARQUES PRÉLIMINAIRES
Disparition du terme de Communauté européenne pour celui d’Union européenne, à laquelle est octroyée la personnalité juridique (article I-7).
Inscription dans la constitution de la primauté du droit de l’Union européenne sur le droit des Etats membres (article I-6)
En vertu de l’article I-60, tout Etat membre peut décider de se retirer de l’UE.
Le Traité constitutionnel, une fois entré en vigueur, abroge le Traité instituant la Communauté européenne et le Traité sur l’UE ainsi que les actes et traités qui les ont complétés ou modifiés.
2/ ARCHITECTURE GÉNÉRALE DU PROJET DE CONSTITUTION
Partie I : définitions et objectifs de l’UE
Partie II : charte des droits fondamentaux de l’UE
Partie III : les politiques et le fonctionnement de l’UE (anciens piliers I, II, III)
Partie IV : dispositions générales et finales
RÉFORME DES INSTITUTIONS
Modification des dispositions relatives à la Présidence de l’Union
Le Conseil européen devient une institution à part entière (article I-19).
Suppression de la présidence tournante et instauration d’une présidence stable du Conseil européen, avec des pouvoirs limités (article I-22). Elle est élue à la majorité qualifiée, pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable.
Au sein du Conseil européen, la règle générale pour l’adoption des décisions est le consensus (article I-21).
Modification au sein du Conseil des ministres de l’Union (ci-après Conseil)
S’agissant de la présidence du Conseil, le traité constitutionnel affirme le principe d’une rotation égale, aménagé dans le cadre de présidence par équipe défini par une décision du Conseil européen.
Les réunions des formations spécialisées du Conseil se déroulent en deux parties : les délibérations législatives, publiques, et les délibérations non législatives, non publiques (article I-24).
Création d’un Conseil des affaires étrangères présidé par le Ministre européen des affaires étrangères.
La majorité qualifiée devient la règle générale pour l’adoption des décisions au sein du Conseil (article I-23).
L’unanimité subsiste en ce qui concerne :
- la fiscalité,
- certains domaines de la politique étrangère et de sécurité commune,
- certains domaines de la politique sociale,
- le système des ressources propres,
- le cadre financier pluriannuel.
Une « clause passerelle générale » est prévue, afin d’adopter à la majorité qualifiée des actes dans ces domaines.
La majorité qualifiée au sein du Conseil est double (article I-25) : 55% des Etats membres, incluant au moins 15 Etats membres ; 65% de la population. Par ailleurs, une minorité de blocage (35% de la population) doit inclure 4 Etats membres au moins, faute de quoi la décision est réputée adoptée.
Ce système sera d’application à compter du 1er novembre 2009.
Lorsqu’une décision n’est adoptée ni sur l’initiative de la Commission ni sur celle du Ministres des Affaires étrangères, la majorité requise est renforcée : 72% des Etats membres réunissant au moins 65% de la population.
Création d’un Ministre des Affaires étrangères de l’UE (article I-28)
Nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée avec l’accord du Président de la Commission.
Il conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, préside le Conseil des affaires étrangères et est vice Président de la Commission (double casquette Conseil Commission). Il a la responsabilité de l’exécution de la politique extérieur de l’Union dans son ensemble. Il a un pouvoir de proposition, représente l’Union seul ou avec la Commission et s’appuie sur un service européen pour l’action extérieur.
Nombre de membres du PE plafonné à 750
L’article I-20 prévoit une base juridique qui charge le Conseil européen, sur l’initiative du PE et après son approbation, de décider avant les élections de 2009, de la distribution des sièges sur la base du principe de représentation proportionnelle, avec un seuil minimal de 6 sièges et un seuil maximal de 96 sièges par Etat membre.
Election du Président de la Commission par le PE (article I-20) :
Le Président de la Commission est élu par le Parlement sur proposition du Conseil européen, adoptée à la majorité qualifiée. Son rôle politique est renforcé (désignation des commissaires, répartition des portefeuilles, capacité de demander la démission d’un commissaire).
Réforme de la composition de la Commission pour assurer son fonctionnement à 25 et plus
Article I-26 : maintien d’un commissaire par Etat membre jusqu’en 2014. A partir de cette date, elle sera composée par un nombre de membres correspondant aux 2/3 du nombre des Etats membres, choisis sur la base d’une rotation égale entre les Etats membres.
La Cour de Justice de l’Union européenne (article I-29)
Le Traité constitutionnel prévoit que la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) est composé de la Cour de Justice, du Tribunal et des tribunaux spécialisés. Il laisse donc la possibilité de créer de tels tribunaux. Il laisse également la possibilité que le Tribunal soit composé de plus d’un juge par Etat membre (« Le Tribunal compte au moins un juge par Etat membre »).
Par ailleurs, l’accès à la CJUE pour les particuliers est facilité : selon l’article III-365, toute personne physique ou morale peut former un recours « contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement ou individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesure d’exécution ». Ceci devrait permettre aux personnes physiques ou morales d’attaquer plus facilement les règlements de l’UE qui servent de fondement à des sanctions, même s’ils ne les affectent pas individuellement (comme l’imposent aujourd’hui le Traité).
Enfin, l’article III-358 permet au Tribunal de connaître de recours préjudiciels dans des matières spécifiques déterminées par le statut de la CJUE.
RÉFORME DES INSTRUMENTS LÉGISLATIFS ET DE LEUR PROCÉDURE D’EXÉCUTION
Distinction de trois types de compétences attribuées à l’UE (article I-12 et suivants)
Formalisation de ce que la doctrine avait déjà mis en exergue.
Compétences exclusives, compétences partagées, et compétences pour mener des actions d’appui. Elles doivent être exercées en conformité avec les dispositions de la partie III relative à chaque domaine d’action.
Extension de l’actuel article 308 (limité aux objectifs du marché intérieur) : clause de flexibilité (article I-18) qui permet l’adoption des dispositions nécessaires pour atteindre l’un des objectifs fixés par le Traité constitutionnel lorsqu’il n’a pas prévu les pouvoirs d’action à cet effet.
Instruments législatifs et réglementaires
L’article I-33 énumère les actes juridiques qui seront à la disposition des institutions pour exercer les compétences de l’UE. Il s’agit de la loi européenne, de la loi-cadre européenne, du règlement européen, de la décision européenne (acte non législatif, obligatoire dans tous ses éléments), des recommandations et des avis (sans effet contraignant). Les lois européennes et les lois-cadre européenne sont seuls des actes législatif, et doivent être adoptés, sauf exceptions inscrites dans le Traité constitutionnel, selon la procédure législative ordinaire (article III-396, codécision).
Maintien des caractéristiques de la directive et du règlement dans les lois et lois-cadre :
La loi européenne est un acte de portée générale, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tous les Etats membres (ancien règlement communautaire).
La loi-cadre européenne lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant au choix de la forme et des moyens (ancienne directive communautaire).
Le règlement européen, un acte d’exécution :
Il s’agit d’un acte non-législatif qui doit servir à la mise en œuvre des actes législatifs et de certaines dispositions du Traité constitutionnel. Il peut être soit directement applicable, soit transposable (liant les Etats membres destinataires quant au résultat à atteindre).
Création du règlement européen délégué, acte de délégation :
La Commission peut, sur délégation des lois et lois-cadre européennes, et de manière très encadrée par le Traité constitutionnel, adopter des règlement européens délégués, qui « complètent ou modifient certains éléments non essentiels de la loi ou de la loi-cadre » (article I-36).
Ne peuvent être modifiés ou complétés que les éléments non essentiels des lois et lois-cadre.
Les lois et lois-cadre délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir.
Le §2 prévoit que : « Les lois et lois-cadre européennes fixent explicitement les conditions auxquelles la délégation est soumise, qui peuvent être les suivantes :
a)le Parlement européen ou le Conseil peut décider de révoquer la délégation ;
b)le règlement européen délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par la loi ou la loi-cadre européenne, le Parlement européen ou le Conseil n’expriment pas d’objections.
Aux fins des points a) et b), le Parlement européen statue à la majorité des membres qui le composent et le Conseil à la majorité qualifiée. »
Le terme « peuvent » signifie-t-il que le contrôle du Conseil et/ou du PE sur les actes issue de cette délégation ne sont pas systématiques ?
Les actes d’exécution
L’article I-37 rappelle tout d’abord que c’est aux Etats membres qu’il appartient en premier chef de mettre en œuvre les actes juridiquement obligatoires des institutions européennes. Dans la mesure où des conditions uniformes d’exécution sont nécessaires, le Traité constitutionnel confie à la Commission, par principe, et au Conseil, par exception, le pouvoir d’édicter les mesures d’exécution correspondantes.
Les coopérations renforcées
Les coopération renforcées ne peuvent être mises en place dans le cadre des compétences non exclusives des l’UE. Elles sont ouvertes à tout moment, à tous les Etats membres et doivent réunir au moins 1/3 de ces derniers.
L’autorisation d’y recourir est donnée par le Conseil, à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen et sur proposition de la Commission (la procédure est différente en matière de PESC). Les Etats membres restés en dehors des coopérations renforcés participent aux délibérations sur le thème en cause, même s’ils ne prennent pas part à la prise de décisions.
Les actes adoptés dans le cadre d’une coopération renforcée ne lient que les Etats membres participants. Ils ne sont pas considérés comme un acquis devant être acceptés par les Etats candidats à l’adhésion à l’Union.
LES POLITIQUES DE L’UE
Espace de liberté, de sécurité et de justice
L’action de l’UE est subordonnée aux droits fondamentaux ; les politiques en matière d’asile et d’immigration sont consacrées comme des politique communes de l’UE ; les dispositions relatives à la coopération en matière pénale sont refondues et entrent dans le champ de la majorité qualifiée.
Création d’une procédure dite de « frein d’urgence » : si un Etat membre considère qu’une proposition législative en cette matière peut mettre en cause des aspects fondamentaux de son système de justice pénale, il peut demander que la question soit renvoyée au Conseil européen et que la procédure soit suspendue. Le Conseil européen doit, dans un délai de quatre mois, renvoyer la question au Conseil, pour que la procédure continue, ou demander la présentation par la Commission, ou le groupe d’Etat auteurs de l’initiative, d’une nouvelle proposition législative. Si le Conseil européen ne prend pas la décision mentionnée dans un délai de 4 mois, ou si la nouvelle procédure législative engagée à sa demande n’aboutit pas dans un délai de douze mois, une coopération renforcée dans la matière sera automatiquement engagée dès lors qu’un tiers des Etats membres le souhaite.
Le contrôle de la CJUE sur l’action de l’UE dans ce domaine est généralisée.
Le Traité constitutionnel prévoit l’institution, par une loi européenne adoptée à l’unanimité par le Conseil, après approbation du PE, d’un parquet européen, compétent pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, lequel pourra poursuivre les responsables de celles-ci.
Fiscalité
L’unanimité au Conseil est maintenue pour la fiscalité.
Politique économique et monétaire
La Banque centrale européenne est promue au rang d’institution.
Il est établi un lien explicite entre la coordination des politiques économiques et la coordination des politiques de l’emploi.
La décision du Conseil sur l’adhésion de nouveaux Etats membres à l’euro, proposée par la Commission, doit être précédée d’une recommandation émanant de la majorité qualifiée des Etats membres appartenant déjà à la zone euro.
Trois protocoles ont été adjoints au Traité constitutionnel s’agissant des politiques économiques et monétaires :
- Le Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs fixe les modalités de la procédure concernant les déficits excessifs visés à l’article III-184 du traité constitutionnel : il détermine les valeurs visées par cet article (3% pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché) et définit un certains nombre de notion de ce même article (telles que déficit, dette,…). Par ailleurs, il prévoit que « Les Etats membres veillent à ce que les procédures nationales en matière budgétaire leur permettent de remplir les obligations qui leur incombent dans ce domaine en vertu de la Constitution. Les Etats membres notifient rapidement et régulièrement la Commission leurs déficits prévus et effectifs ainsi que le niveau de leur dette. »
- Le Protocole sur les critères de convergence fixe les modalités des critères de convergence qui doivent guider l’UE dans les décisions de mettre fins aux dérogations des Etats membres faisant l’objet d’une dérogation visée à l’article III-198 du Traité constitutionnel. Sont expliqués dans ce protocole le critère de stabilité des prix, le critère de stabilité des finances publiques, le critère de participation au mécanisme de taux de change du système monétaire européen, et le critère de convergence des taux d’intérêt.
- Le Protocole sur l’Eurogroupe.
Capitaux et paiements
Un certain nombre d’exceptions sont prévues à l’interdiction de restreindre la liberté de mouvement de capitaux et des paiement, et notamment l’article III-160.
L’article III-160 prévoit que, pour assurer la réalisation des objectifs visés par l’espace de liberté, de sécurité et de justice (article III-257), « en ce qui concerne la prévention du terrorisme et de activités connexes, ainsi que la lutte contre ces phénomènes, la loi européenne définit un cadre de mesures administratives concernant les mouvements de capitaux et les paiements, telles que le gel des fonds, des avoirs financiers ou des bénéfices économiques qui appartiennent à des personnes physiques ou morales, à des groupes ou à des entités non étatique, sont en leur possession ou détenus par eux ».
Le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte les règlements ou décisions européens afin de mettre en œuvre cette loi européenne. Enfin, ces actes juridiques doivent prévoir « les garanties juridiques nécessaires ».
Politique sociale
Introduction dans la partie III d’une clause sociale, de caractère horizontal, selon laquelle l’UE doit prendre en compte, dans la définition et mise en œuvre de ses politiques, les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale, ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine.
Seules relèvent de la procédure législative ordinaire les mesures de sécurité sociale visant le droit aux prestations pour les travailleurs migrant salariés et non salariés.
L’espace de liberté, de sécurité et de justice
L’article I-13 prévoit une clause de solidarité en Etats membres qui prévoit que l’UE mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les Etats membres pour prévenir la menace terroriste sur le territoire des Etats membres, protéger les institutions démocratiques et la population civile d’une éventuelle attaque terroriste et porter assistance à un Etat membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, dans le cas d’une attaque terroriste.
PROCEDURE DE REVISION DU TRAITE
La procédure de révision du Traité est modifiée (article IV-443) :
- le PE acquiert le droit d’initiative constitutionnelle, au même titre que la Commission et les Etats membres ;
- la Convention devient l’instance normale d’élaboration des recommandations à soumettre à la Conférence des représentants des gouvernements des Etats membres ;
- la Conférence des représentants des gouvernements des Etats membres devra adopter la révision à l’unanimité ;
- cependant, le Conseil européen peut décider, à la majorité qualifiée et après l’approbation du PE, que l’ampleur des modifications constitutionnelles proposées ne justifie pas la convocation de la Convention.
Une procédure simplifiées de révision du Traité (article IV-444) est prévue en ce qui concerne les modifications des politiques internes de la partie III, pour autant qu’elles n’impliquent pas une augmentation des compétences de l’UE : le Conseil peut adopter à l’unanimité une décision de modification de ces politiques après consultation du PE et de la Commission. Elle entrera en vigueur une fois approuvée par tous les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives.